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4 mai 2009

Les collectivités territoriales (information)

Classé dans : — Joël Loup @ 11:44

Les collectivités territoriales 

La première chose à savoir, c’est que le terme de « collectivité locale » ne subsiste plus.

Aujourd’hui n’existent que les collectivités territoriales qui sont des structures administratives françaises, distinctes de l’administration de l’État, et qui doivent prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. 

Une collectivité territoriale est définie par trois critères : 

·          Elle est dotée de la personnalité morale, qui lui permet d’agir en justice. 

·          Elle détient des compétences propres, qui lui sont confiées par le législateur 

·          Elle exerce un pouvoir de décision, qui s’exerce par délibération au sein d’un conseil de représentants élus.

Les décisions sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs locaux. Les collectivités territoriales ne suivent cependant pas toutes les mêmes règles de fonctionnement et n’ont pas toutes le même statut. 

Les collectivités locales au sein de l’Union Européenne 

Les dépenses des collectivités locales des pays membres de l’Union européenne (UE) à 25 s’élevaient en 2006 à 1 374 milliards d’euros, soit 12,7 % du PIB européen. Cependant, ce chiffre doit être considéré avec précaution, car l’étendue des compétences des collectivités locales varie selon les États membres. 

Ainsi les pays, dans lesquels la rémunération des enseignants, la gestion des hôpitaux ou celle du système de soins incombent aux collectivités, ont donc des dépenses locales plus importantes. 

Les modes de gestion entrent aussi en ligne de compte : les collectivités qui, comme au Royaume-Uni, délèguent beaucoup la gestion des services publics, voire les privatisent, ont des dépenses locales moins élevées que si elles les géraient en régie. Enfin, ce chiffre ne doit pas masquer les écarts entre pays, le poids du secteur local variant de 0,7 % du PIB à Malte à 32,9 % au Danemark. 

Le niveau communal, clé de voûte de l’organisation des collectivités locales 

1.         Etats unitaires 

Sept pays fonctionnent avec un seul échelon d’administration locale, de type communal : 

·           Chypre : on distingue deux grandes catégories de communes : 33 municipalités et 356 communautés rurales, chacune disposant d’un statut, d’une organisation et d’un financement propres ; 

·           Estonie : depuis la loi sur l’organisation locale de 1993, ce pays ne comprend qu’un seul niveau de collectivités locales, les communes, toutes dotées du même statut. 205 sont des communes rurales (vallad) et 42 sont des villes (linnad) ;

 ·           Lituanie : les 61 communes (savivaldybe) sont réparties en 49 districts et 12 villes ; 

·           Luxembourg : 118 communes ;

·           Malte : 68 communes ; 

·           Portugal : 308 communes, éventuellement regroupées en associations et fédérations ;

 ·           Slovénie : 210 communes. 

Dix pays sont organisés autour de deux niveaux de structures locales  :

·           Danemark : communes et comtés bénéficient d’une autonomie locale reconnue depuis cent cinquante ans, et confirmée dans la Constitution de 1953 ; 

·           Finlande : ses 448 communes constituent un niveau de collectivités locales reconnu par la Constitution finlandaise et disposant d’une autonomie de gestion. À leurs côtés figurent 19 régions, sans compter la région autonome des îles Åland, fondées sur la coopération municipale, dont l’autonomie est donc issue de l’autonomie municipale. Elles ne sont pas explicitement reconnues par la Constitution qui prévoit néanmoins que la loi peut établir des dispositions organisant l’autonomie d’entités plus grandes que des communes. Les provinces et les districts font partie intégrante de l’administration d’État et ne constituent donc pas des collectivités locales ; 

·           Grèce : jusqu’en 1994, n’existait qu’un seul niveau de collectivités locales, réparti entre les dèmes et les communes. Depuis, un deuxième niveau a été mis en place, le département (nomos) ; 

·          Hongrie : les deux niveaux de collectivités locales sont la commune (au nombre de 3 145) et le département (soit 19 megye) ; 

·         Lettonie : le pays compte 527 communes et 26 départements ; 

·         Pays-Bas : les 458 communes et les 12 provinces constituent les niveaux de structures locales ; 

·         République tchèque : la Constitution de 1992 distingue les 6 248 communes (obec) et les 14 régions (kraj), ce dernier niveau n’existant que depuis le 1er janvier 2001 ; 

·         Royaume-Uni : la structure territoriale est caractérisée par une forte hétérogénéité. Deux cas se présentent : 

o          Soit un seul niveau de collectivités locales dans certaines parties de l’Angleterre : les unitary authorities dans les zones rurales et les districts dans les zones urbaines ; 

o          Soit deux niveaux sur le reste du territoire : les unitary authorities et la région en Écosse et au Pays de Galles, les districts et la région en Irlande du nord, les districts et les comtés dans certaines zones anglaises ;

·          Slovaquie : depuis 2002, les 2 891 communes (obec) et les 8 régions (Vyssie uzemné celkyj) forment les deux niveaux de collectivités locales ; 

·          Suède : les 290 communes et 20 comtés disposent d’une garantie constitutionnelle d’auto administration.

Cinq pays connaissent trois niveaux de structures locales :  

·          Espagne : le retour de la démocratie en 1978 marque la reconnaissance des communautés autonomes. On compte, depuis, trois niveaux : communes, provinces et communautés autonomes ; 

·          France : communes, départements et régions depuis les lois de Décentralisation de 1982-1983 ; 

·          Irlande : depuis le Local Government Act de 2001, les autorités locales comprennent town authorities (avec deux types de structures : les Borough councils et les Town councils, désignés autrefois par Borough corporations, Urban district councils ou Town commissioners), des County councils et des City councils, appelés autrefois County borough corporations, et huit autorités régionales ; 

·          Italie : communes, provinces et régions. La régionalisation a été remise à l’ordre du jour par la loi de 1990 sur l’organisation des autorités locales, qui confirme le rôle des municipalités et maintient le niveau provincial, tout en renforçant le niveau régional ; 

·          Pologne : depuis le 1er janvier 1999, le pays compte trois niveaux de collectivités locales : 2 489 communes (gmina), 373 départements (powiat) et 16 régions (województwo).  

2.         Etats fédéraux 

·           Autriche : la Constitution de 1920 répartit les pouvoirs entre l’État fédéral et neuf États fédérés (Länder). Seul échelon d’autorité locale élue : les communes (Gemeinden) ; 

·           Belgique : État fédéral dont les entités fédérées sont les régions et les communautés. Elles comprennent des communes et des provinces ; 

·           Allemagne : le pouvoir central incombe à la fois au Bund et aux seize Länder, entités fédérales et non collectivités décentralisées. À l’intérieur des Länder, les institutions locales allemandes se composent de Gemeinden (communes) et de Landkreise (arrondissements), regroupant plusieurs communes. 

L’importance numérique des communes 

Avec près de 37 000 communes, la France rassemble plus de 41 % des communes de l’UE. Elle fait partie avec l’Allemagne (14 %), l’Espagne (9 %), l’Italie (9 %) et la République tchèque (7 %) des cinq pays regroupant à eux seuls 80 % des communes. Par ailleurs, quinze pays de l’UE à 25 comptent chacun moins de 600 communes. 

La répartition des communes par taille démographique est très diverse. Ainsi, le nombre moyen d’habitants par commune est supérieur à 30 000 dans six pays : Royaume-Uni (135 700), Lituanie (60 500), Irlande (44 900), Portugal (36 000), Pays-Bas (32 200), Suède (30 700). En revanche, il est inférieur à 5 000 dans neuf pays : Espagne, Lettonie, Luxembourg, Autriche, Hongrie, Slovaquie, Chypre, France et République tchèque. Ces deux derniers pays présentant la particularité de réunir le plus petit nombre moyen d’habitants par commune (1 600). 

Des organes délibérants et organes exécutifs 

Les membres des assemblées délibérantes locales sont élus au suffrage universel direct, sauf dans quatre cas. Au Portugal, l’assemblée municipale est composée à la fois de membres élus directement à la proportionnelle et des présidents des comités de paroisses situées sur le territoire municipal. Les assemblées des régions irlandaises sont composées de membres nommés des conseils des comtés et des cités. Dans les provinces espagnoles, l’organe délibérant est élu par les conseillers municipaux en leur sein. En Lettonie enfin, les conseillers des départements sont désignés par les maires des communes du département. 

Les organes exécutifs existent sous deux formes : 

·           Le pouvoir exécutif est confié à une seule personne élue directement par la population (ex : la majorité des Länder allemands, Chypre, Hongrie et Pologne pour les communes, Slovaquie, Slovénie, Grèce pour les dèmes) ou par l’assemblée locale (Danemark, Hongrie pour le président du conseil départemental, France, Irlande, Lettonie pour les communes, Malte). 

·           Le pouvoir exécutif est confié à plusieurs personnes : soit une personne nommée par l’assemblée ou directement élue et assistée d’un collège choisi par elle constituant une sorte de bureau exécutif (ex : Estonie, Lituanie), soit de plusieurs personnes désignées par l’assemblée locale (ex : Lettonie pour le département, Pologne pour les départements et régions, République tchèque, Finlande pour les communes), soit d’une personne nommée par une autre autorité que l’assemblée locale et de personnes élues par cette dernière (ex : Belgique pour les communes avec le collège des bourgmestre (nommé) et échevins (élus). Dans chaque pays, les collectivités de même niveau ont en général une organisation identique. Cependant, certains pays ont mis en place une organisation particulière pour leur capitale et, parfois également, pour leurs plus grandes villes. Tel est le cas en France, Hongrie, Pologne, République tchèque, Royaume-Uni et Slovaquie. 

Les modes de contrôle 

Tous les pays ont instauré des procédures de contrôle interne et externe des actes administratifs, budgétaires ou financiers. Ces procédures comprennent dans certains pays des contrôles spécifiques sur les collectivités en situation financière difficile. 

Pour les contrôles externes, le contrôle de légalité est assuré par des autorités qui sont le plus souvent liées à l’État central : préfets en France et en Pologne (wojewoda), commissaires de district à Chypre et au Luxembourg, gouverneurs de comté en Estonie, représentants de différents ministères en Lettonie (Ministère de la Justice, celui chargé des collectivités et ceux concernés par les actes des collectivités), chefs des bureaux de l’administration publique des départements en Hongrie, délégués du Gouvernement en Lituanie, ministère chargé des collectivités locales à Malte, ministère de l’Intérieur en République tchèque.

Néanmoins, les organes chargés de ce contrôle de légalité peuvent émaner de l’État fédéral. Ainsi, en Allemagne, le contrôle est assuré par l’autorité du Land, la structure du contrôle étant définie dans chaque Land par son Code municipal. 

Le contrôle budgétaire externe est effectué par différents organes : 

·           des chambres régionales des comptes (CRC), par exemple en France et en Pologne ; 

·           une Cour des comptes, par exemple au Portugal, en Espagne (Tribunal de Cuentas, qui bénéficie de la suprématie lorsque les communautés autonomes ont crée leurs organes de contrôle), en Italie (la Cour centrale dispose de chambres régionales des comptes qui sont des  » articulations autonomes  » de la Cour, leur situation n’étant pas équivalente aux CRC françaises) et en Slovénie ; 

·           des auditeurs indépendants : par exemple, dans certaines collectivités de Hongrie (cabinet d’audit), en Lituanie ( » contrôleur local  » indépendant élu par le conseil local), en République tchèque (si les communes ont préféré ce mode de contrôle payant effectué par un cabinet d’audit à celui gratuit des régions). 

Les propositions 

Chargé en octobre dernier par Nicolas Sarkozy de simplifier l’organisation territoriale, le Comité pour la réforme des collectivités territoriales dirigé par l’ancien premier ministre Edouard Balladur envisage un rapprochement entre les élus des assemblées régionales et départementales. Il proposerait ainsi une fusion des mandats de conseillers généraux et de conseillers régionaux au sein d’un corps de conseillers territoriaux, ce qui pourrait se traduire notamment par un changement de mode électoral. 

Outre la réduction de 22 à une quinzaine du nombre de régions métropolitaines, d’autres propositions contenues dans une première version du rapport, présentée la semaine dernière, ont provoqué une levée de boucliers. Parmi elles, la création d’un Grand Paris intégrant les départements limitrophes de la capitale (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) à l’horizon 2014.  Depuis, Edouard Balladur a revu son texte, notamment pour tenir compte des remarques de l’ancien Premier ministre socialiste Pierre Mauroy, membre du comité, sur la création de métropoles régionales. Nicolas Sarkozy, a demandé aujourd’hui, suite à la remise du rapport, qu’un projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales soit présenté à l’automne. L’examen du projet sur le Grand Paris en revanche sera étudié plus tard.  

Proposition n° 1 : favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurs limites territoriales, pour en réduire le nombre à une quinzaine.

Certaines régions françaises sont moins peuplées que leurs homologues européennes, et leur périmètre est parfois contesté. L’objectif est de leur donner une taille critique de 3 à 4 millions d’habitants. Pour faciliter les regroupements de régions, il est proposé de simplifier la législation en prévoyant que suffiront, dans les régions qui le souhaitent, soit l’assentiment des conseils régionaux, soit un référendum. Pour les modifications des limites des régions, il est proposé que le vote du Parlement ne soit plus requis mais que suffisent les délibérations concordantes des régions et départements concernés, assorti d’un avis favorable des conseils généraux des départements  de chaque région. 

Proposition n° 2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositions législatives de même nature que pour les régions.

Il n’existe, dans le droit actuel, aucune disposition prévoyant la procédure à suivre lorsque deux départements, ou plus, souhaitent se regrouper. Or, certains départements manifestent cette volonté. Il est donc proposé de transposer aux départements la législation envisagée pour favoriser les regroupements de régions. 

Proposition n° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux ; en conséquence supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste.

Afin de renforcer le rôle des régions tout en les rapprochant des départements et en modernisant le mode d’élection des représentants de la population à chacun de ces deux niveaux d’administration territoriale, il est proposé de procéder simultanément à cette élection, dans le cadre d’un scrutin de liste proportionnel à deux tours assorti d’une prime majoritaire. Les listes présentées le même jour aux suffrages comporteraient autant de candidats que de sièges à pourvoir dans les conseils départementaux. Les premiers de liste seraient, dans une proportion à déterminer en fonction de la population, désignés pour siéger au conseil régional et au conseil départemental, les suivants de liste siégeant exclusivement au conseil départemental. Il s’en déduit que les cantons, même redessinés, seraient des circonscriptions électorales inadaptées. L’élection se déroulerait donc dans le cadre de circonscriptions infra-départementales, de manière à ce que l’identité des territoires continue à être prise en compte à l’échelon départemental et le soit mieux qu’elle ne l’est aujourd’hui au niveau régional.

Proposition n° 4 : achever, avant 2014, la carte de l’intercommunalité. 

Presque toutes les communes françaises sont membres d’un groupement de communes, mais, dans certaines régions, la carte de l’intercommunalité demeure inachevée. Il convient que les communes qui ne sont membres ni d’une communauté urbaine, ni d’une communauté d’agglomération ni d’une communauté de communes rejoignent, avant 2014, la forme de groupement correspondant à l’importance de leur population.

Proposition n° 5 : rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes. 

Afin de simplifier le fonctionnement des administrations locales et de diminuer le nombre des échelons d’administration, il est proposé qu’avant 2014, tous les SIVOM et SIVU soient, lorsque leur périmètre correspond à celui d’un groupement de communes, absorbés par celui-ci et que soient précisées les conditions d’adhésion des communes à des syndicats dont le périmètre ne recoupe que partiellement celui du groupement de communes auquel elles appartiennent. 

Proposition n° 6 : ne plus créer de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 février 1995. 

La plupart des « pays » ont été des structures de préfiguration des groupements de communes. Ils ont, pour l’essentiel, rempli leur office. Il est donc proposé de proscrire la constitution de nouveaux « pays » au sens où le prévoyait la loi du 4 février 1995.

Proposition n° 7 : instaurer l’élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux.

La plupart des groupements de communes exercent, en fait, des compétences très larges, en lieu et place des communes qui les constituent. Or, les organes délibérants de ces groupements ne procèdent que du suffrage indirect. Il est proposé d’étendre le champ de la démocratie locale en prévoyant que les membres de ces organes délibérants soient élus au suffrage direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux, les premiers de liste ayant vocation à siéger au conseil de l’intercommunalité et au conseil municipal de leur commune, les suivants de liste siégeant exclusivement dans leur conseil municipal. Afin que toutes les communes soient représentées dans des conditions satisfaisantes au conseil communautaire, il serait prévu que les critères démographiques de représentation seraient assortis d’une disposition permettant que chaque commune dispose au moins d’un représentant au conseil communautaire. Il se déduit de tout ce qui précède que les mandats exécutifs intercommunaux devraient entrer dans le champ de la législation relative à la limitation du cumul des mandats.

Proposition n° 8 : créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014, d’autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut. 

 A/. C’est en 1966 qu’ont été créées, par la loi, les communautés urbaines. Pour donner une nouvelle impulsion aux plus importantes d’entre elles et doter notre pays d’agglomérations d’une force suffisante, il est proposé de créer, par la loi, avant 2014, un premier groupe de métropoles (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes), auquel auraient ensuite vocation à se joindre, si elles le souhaitent, les intercommunalités remplissant les conditions posées par cette loi. 

B/. Les métropoles ainsi constituées seraient des collectivités locales à statut particulier, exerçant, outre certaines des compétences des communes, les compétences, notamment sociales, dévolues aux départements.

C/.  Soit les communes membres des communautés urbaines ou d’agglomération sur la base et dans le périmètre desquelles seraient créées les métropoles auraient la qualité de « villes », personnes morales de droit public dotées de compétences et de ressources fiscales propres et de conseils élus. Les conseillers métropolitains seraient élus sur la même liste et le même jour que les conseillers de villes, selon les modalités déjà décrites pour les autres élections simultanées recommandées par le Comité. 
Soit les communes membres des communautés urbaines ou d’agglomération sur la base et dans le périmètre desquelles seraient créées les métropoles conserveraient la qualité de collectivités locales, ce qui impliquerait que soient modifiées les dispositions du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, qui proscrivent la tutelle d’une collectivité locale sur une autre. Dans cette hypothèse, les conseillers métropolitains seraient également élus sur la même liste et le même jour que les conseillers municipaux, selon les modalités déjà décrites. 

Proposition n° 9 : permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles en redéployant, en leur faveur, les aides à l’intégration des communes. 

L’objectif à atteindre est, à terme, que les intercommunalités se transforment en communes de plein exercice, ce qui permettrait à la France de compter des communes fortes, en nombre raisonnable. Afin d’encourager ce mouvement, il est proposé que les aides à l’intégration soient redéployées en faveur des intercommunalités où le besoin d’intégration est le plus manifeste, qu’une date butoir soit fixée par la loi pour l’attribution de ces aides et que, passé le délai ainsi accordé aux communes pour s’engager dans la voie de l’intégration, ces aides soient gelées puis diminuent progressivement.

Proposition n° 10 : réduire d’un tiers les effectifs maximaux des exécutifs intercommunaux.

La France se caractérise par le nombre élevé des membres des exécutifs locaux, en particulier à l’échelon intercommunal. Il en résulte, outre des dépenses de fonctionnement parfois peu justifiées, une dilution des responsabilités. Aussi est-il proposé une réduction d’un tiers des effectifs des exécutifs intercommunaux.

Proposition n° 11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions. 

Une fois définis les champs de compétences respectifs de chaque niveau de collectivités locales, il est proposé que les départements et les régions ne puissent intervenir que dans les domaines de compétences que la loi leur attribue, de manière à limiter les excès des financements croisés. En revanche, afin de garantir aux élus les plus proches des populations et de leurs besoins la capacité de prendre des initiatives dans les cas non prévus par les textes législatifs et réglementaires, les communes dans leur forme actuelle, les communes nouvelles issues des intercommunalités et les métropoles exerceraient, outre leurs compétences d’attribution, une compétence générale. Par ailleurs, les départements conserveraient la faculté d’apporter leur concours aux investissements des communes. 

Proposition n° 12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci et l’Etat.

La répartition des compétences entre collectivités locales relève de textes multiples et épars. Il est proposé que les pouvoirs publics engagent et mènent à bien avant la fin de la présente législature une révision générale de ces compétences permettant de distinguer les compétences qui doivent demeurer partagées entre plusieurs niveaux d’administration locale, celles qui doivent être attribuées de manière exclusive à une seule catégorie de collectivités locales et celles qui sont susceptibles de faire l’objet de délégations de compétences. 

Proposition n° 13 : prévoir, à l’occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l’Etat qui interviennent dans le champ de compétences des collectivités locales soient supprimés.

Plus d’un quart de siècle après les grandes lois de décentralisation, l’Etat n’en a pas encore tiré les conséquences en termes d’organisation de ses services déconcentrés et de nombreux doublons subsistent, qui compliquent les procédures de décision et en alourdissent le coût. Il est proposé que chaque fois que l’Etat continue à intervenir dans une matière relevant des compétences exclusives des collectivités locales, il supprime les services ou parties de services déconcentrés correspondants. 

Proposition n° 14 : définir, dans le cadre d’un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale. 

On peut regretter que, compte tenu de son importance, la dépense publique locale demeure mal connue et ne soit évoquée devant le Parlement qu’à l’occasion du débat d’orientation budgétaire. Pour la clarté du débat démocratique et pour l’information des gestionnaires locaux, il est proposé que le Parlement organise chaque année un débat sur ce point et que celui-ci soit alimenté par un constat mis au point par une instance ad hoc chargée de définir, sous le contrôle du Parlement, des indicateurs de performance et un guide de bonnes pratiques dans la gestion des finances locales. Les collectivités locales seraient ainsi mieux éclairées sur les conséquences de leurs dépenses et notre pays mieux à même de veiller à la cohérence de ses engagements européens. 

Proposition n° 15 : réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur réactualisation tous les six ans. 

Actuellement, les bases foncières des impôts directs locaux sont celles fixées en 1970. Il est proposé que la révision de ces bases fasse partie de la réforme globale des collectivités locales, qu’elle s’effectue en fonction de valeurs locatives administrées qui tiennent compte du marché immobilier, que la loi encadre les transferts de charges en résultant pour les contribuables, mette en place un mécanisme d’étalement de ces transferts de charges sur plusieurs années et établisse une procédure automatique de réévaluation tous les six ans. 

Proposition n° 16 : compenser intégralement la suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l’activité économique, fondée notamment sur les valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des entreprises.

La suppression annoncée de la taxe professionnelle et sa nécessaire compensation, qui représente un enjeu de quelque 22 milliards d’euros pour les collectivités locales, ont conduit le Comité  à réaffirmer son attachement à la persistance d’un lien fiscal entre les entreprises et les collectivités sur le territoire desquelles elles sont implantées. Après avoir examiné les différentes options possibles, le Comité a écarté l’idée d’un partage d’impôts nationaux et celle d’une taxation de la consommation d’énergie, qui frapperait également les ménages. 

Il propose, afin d’assurer la neutralité de la réforme pour les finances publiques, ce qui nécessite une ressource de 8 milliards d’euros, qu’outre la part foncière, réévaluée, de la taxation des entreprises, celles-ci soient imposées en fonction de la valeur ajoutée qu’elles dégagent, le taux de cette taxation, qui serait affectée aux collectivités locales, ne pouvant excéder un plafond fixé à l’échelon national. Le reste à combler pour les collectivités locales serait financé sous la forme de dotations budgétaires et du transfert de divers impôts indirects, comme la taxe supplémentaire sur les conventions d’assurance. 

Proposition n° 17 : limiter les cumuls d’impôts sur une même assiette d’imposition.

Quelque 39 000 entités distinctes disposent, en France, de la capacité de lever l’impôt. Il en résulte une opacité du système fiscal qui nuit à l’exercice de la démocratie locale. Aussi est-il proposé d’éviter qu’un trop grand nombre de niveaux de collectivités locales ne disposent du pouvoir de fixer le taux d’impositions reposant sur une même assiette, tout en laissant à chaque niveau de collectivités locales la possibilité de fixer librement le taux d’au moins une imposition. La répartition proposée par le Comité se rapproche de cet objectif, tout en tenant compte du volume des dépenses exposées par chaque catégorie de collectivités locales. 

Proposition n° 18 : créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée « Grand Paris » sur le territoire de Paris et des départements de la Seine-Saint-Denis du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine.

Cette création serait précédée d’une consultation associant les représentants des collectivités locales intéressées, des partenaires sociaux et des forces économiques. 
La Ville de Paris et les trois départements de la « petite couronne » rassemblent plus de six millions d’habitants. Au sein de cet ensemble, les besoins de coordination des politiques publiques sont criants et la voie de la coopération intercommunale n’y a jamais été empruntée, à la différence des communautés urbaines qui existent dans les autres zones urbanisées de notre pays. Aussi est-il proposé, afin de permettre l’émergence d’une grande métropole nouvelle, de créer en 2014, à l’issue d’une consultation publique appropriée, une collectivité locale spécifique, dotée de compétences d’attribution qui seraient celles des départements supprimés et des intercommunalités les plus importantes qui s’y trouvent. Les communes comprises dans le périmètre du « Grand Paris » conserveraient leur qualité de collectivités locales  ainsi que le mode de scrutin actuel pour la désignation de leurs conseils municipaux. Les conseillers du « Grand Paris » seraient élus, dans le cadre de circonscriptions découpées à l’intérieur des départements actuels, au scrutin de liste à deux tours à la représentation proportionnelle avec prime majoritaire, les premiers de liste siégeant au conseil régional et les suivants de liste au conseil du « Grand Paris ». 

Proposition n° 19 : modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de l’Assemblée de Corse.

Tant que l’élection de l’Assemblée de Corse reste distincte de celle des assemblées départementales, des modifications à la loi existante, en ce qui concerne la prime majoritaire et les conditions de maintien ou de fusion des listes, permettraient la constitution d’une majorité au sein de cette Assemblée. 

Proposition n° 20 : instaurer, dans les départements et régions d’outre-mer, une assemblée unique.

Contrairement à la règle applicable en métropole qui veut qu’une seule collectivité locale administre un même territoire, les départements d’outre-mer ont également le caractère de régions. Les inconvénients qui en résultent sont nombreux, en termes d’exercice de la démocratie locale et de coût de fonctionnement. Il est proposé que ces départements soient administrés, après consultation des électeurs, par une assemblée unique.

Extrait du discours de présentation 

…« Nos collectivités locales et leurs 450 000 bénévoles sont une richesse inestimable pour le pays. L’Etat ne peut pas régler tout seul tous les problèmes. Il a besoin d’une démocratie locale pour répondre aux aspirations d’identité, de proximité, de qualité de vie, de cohésion sociale des Français ; il a besoin de collectivités locales dynamiques pour répartir le développement économique du pays de manière équilibrée sur le territoire, dans le respect de sa taille et de sa diversité. 

Comme l’a écrit Gérard Longuet dans ses observations personnelles, « la France est un projet collectif qui n’est pas la simple addition des projets des territoires qui la composent. Mais inversement, c’est de la mobilisation des forces locales que procède l’énergie de notre pays ». Tout le monde sait ce que l’histoire de notre pays doit à ses anciennes régions, provinces, duchés et autres comtés, et c’est le grand mérite de la décentralisation C’est pourquoi, et plus que jamais en ces temps de crise, nous le voyons avec le plan de relance, il est indispensable de moderniser notre organisation locale, pour qu’elle soit plus efficace, plus réactive, plus démocratique, plus forte, et corrélativement moins complexe, moins coûteuse, moins lourde. 

C’est ce dont le pays a besoin et c’est ce que veulent les Français, dont chacun a pu noter la forte adhésion à la plupart des mesures proposées. C’est ainsi que nous serons fidèles à la décentralisation. 

A cet effet, loin des postures simplistes consistant, par exemple, à proposer de supprimer un échelon de collectivités, votre comité a formulé des propositions ambitieuses.

Il s’agit essentiellement de :

- confirmer le rôle des communes comme échelon de base de notre organisation et de notre démocratie locale pour cette raison investies, mais elles seulement, d’une clause générale de compétence et répondant au besoin de proximité et d’identité  - achever la carte de l’intercommunalité, car cela n’a plus aucun sens pour une commune de gérer seule certains services de proximité, et la simplifier considérablement en cessant de créer des « pays » et en organisant la fusion, chaque fois que cela est possible, des milliers de syndicats intercommunaux (SIVOM et SIVU) dans les communautés de communes, d’agglomération ou urbaines. 

Vous proposez également :

-  d’encourager la transformation d’intercommunalités en communes de plein exercice ; 

- d’encourager, sur une base volontaire la fusion de départements et de régions, car notre découpage administratif, hérité de l’histoire, passe parfois à côté de certaines synergies, et surtout certaines de nos régions sont à l’évidence trop petites pour porter les politiques économiques dynamiques dont nous avons besoin. 

 - de rapprocher les départements et les régions en les dotant des mêmes conseillers, ce qui est le meilleur moyen, et au surplus le seul, de rationaliser la répartition des compétences, d’éviter que tout le monde s’occupe de tout, d’avoir des politiques plus cohérentes et de faire des économies sur les dépenses. A cet égard, je veux dire que je suis favorable à la suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions, seule manière de mettre fin aux financements croisés et à l’enchevêtrement des interventions ; mais a contrario, il faudra aller au bout des compétences reconnues à ces collectivités et l’Etat devra cesser de s’en mêler et supprimer tous les services administratifs qui doublonnent les collectivités ;

 - enfin, dans les grandes zones urbaines, réunir les collectivités existantes dans une collectivité unique, la métropole, investie de toutes les compétences communales, intercommunales et départementales nécessaires à une prise en charge cohérente des grands problèmes de la vie en milieu urbain, en particulier le logement, le transport et la politique sociale. Ces métropoles sont également indispensables pour structurer la vie économique de notre pays de manière équilibrée, complémentaire à l’Ile-de-France, et en lien avec les autres grandes villes européennes qui nous entourent. » … 

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